RESEÑA DE LA LEGISLACION TRIBUTARIA
La política fiscal y naturalmente la política tributaria han variado en la medida en que ha evolucionado el país. Hoy son completamente distintas a las del siglo pasado y a los de las primeras décadas del presente siglo.
Después de la Guerra de la Independencia, la tributación mantuvo los rezagos del régimen impositivo colonial; la finalidad de los impuestos era la de proveer los recursos que necesitaba el Estado para fines de Defensa Nacional, la conservación del orden público y la administración de sus distintos servicios.
A comienzos de 1900, se abre paso una nueva filosofía, asignando al Estado además de aquellos fines, otros de índole social, tales como los de la educación y salud pública, lo que conllevó al incremento de las tasas de los impuestos existentes y la creación de otros nuevos y por ende el aumento de la carga tributaria de los contribuyentes.
Ese objetivo social sería luego ampliado al utilizarse el tributo como medio de corregir las desigualdades de la Renta Nacional entre los distintos sectores de la población, acentuándose la progresividad de la imposición a fin de detraer por la vía de los impuestos mayores cantidades a quienes más tienen en beneficio de quienes menos tienen, para invertirlas no sólo en programas de educación y salud pública, sino también en seguridad social, vivienda y subsidios a la alimentación popular.
En nuestros días, la imposición tributaria es uno de los más eficaces instrumentos para orientar el gasto, canalizar la inversión, incentivar el ahorro y promover el desarrollo económico-social. Correlativamente a estos cambios, la Administración Tributaria ha tenido que ir cambiando en forma permanente para poder realizar a cabalidad su función con equidad, eficiencia y eficacia en armonía a los objetivos sociales, económicos y políticos trazados en la política fiscal y la política tributaria.
Precisamente en el presente documento se expone de una forma ilustrativa, los hechos históricos más relevantes de la Administración Tributaria en el Perú, como ha ido caminando a lo largo de siglo y medio hasta llegar a su actual organización.
1. CREACION DE LA SECCION CONTRIBUCIONES DIRECTAS, CORREOS Y PAPEL SELLADO (1848 - 1865):
Durante el primer gobierno del Mariscal Ramón Castilla, se creó la repartición administrativa denominada, "SECCION DE CONTRIBUCIONES DIRECTAS, CORREO Y PAPEL SELLADO", dentro de la Ley Orgánica del Ministerio de Hacienda promulgada el 14 de enero de 1848 designándose como jefe de la misma a don Francisco Reyna. La creación de la Sección de Contribuciones, respondía a la imperiosa necesidad de organizar las finanzas nacionales que se encontraban en tremendo desquiciamiento. Obedecía además al propósito de superar la tributación colonial adecuándola a las exigencias de la política fiscal del nuevo Estado, bajo el principio de equidad, tratando de evitar que la voracidad impositiva desalentara las actividades productivas. Dicha ley, establecía en su artículo segundo cinco secciones cada una a cargo de un CONTADOR JEFE : Aduanas y Cuenta General de la República; Contribuciones Directas, Correo y Papel Sellado; Crédito Público; Casa de la Moneda y Rentas de Guano; Guerra y Marina. Las atribuciones principales del CONTADOR JEFE eran: a. Solicitar el nombramiento de apoderados fiscales para la actualización de matrículas: inscripción de contribuyentes que ingresaban a un padrón.b. Velar que los subprefectos, que en aquel tiempo eran las autoridades responsables de la percepción de los
impuestos fiscales rindieran y cancelaran sus cuentas en los plazos definidos por la ley y exigieran la suspensión de aquellos que no cumplieran con estas obligaciones.c. Cobrar las deudas atrasadas por medio de las tesorerías y atender la oportuna remisión de papel sellado y su correspondiente distribución.
2. CREACION DE LA DIRECCION DE CONTRIBUCIONES (1865 - 1868):
La Sección de Contribuciones fue reorganizada por Decreto Supremo el 14 de diciembre de 1865, expedido por el Gobierno del General Mariano Ignacio Prado, precisándose en su artículo 1º que la Secretaría de Hacienda y Comercio estaría conformada por cuatro Direcciones: de Administración General, de Crédito y Guano, de Contabilidad General y Contribuciones. Establecida y reglamentada la Dirección de Contribuciones por Decreto Supremo del 20 de abril de 1866, asumió sus funciones, con arreglo al articulo 3º del Decreto de 1865, que disponía:
"La Dirección de Contribuciones se divide en dos Administraciones y una Sección de Contabilidad, la primera: Administración de Contribuciones Directas a cargo de las contribuciones personales, la contribución territorial, industrial y de patentes.
La segunda: Administración de Contribuciones Indirectas, a cargo de aduanas, aguardientes y rones; timbres, papel sellado y sucesiones".
A efecto de recaudar las contribuciones personales, se aprobó un Decreto Supremo el 12 de marzo de 1866, creándose en todas las provincias de la República, Receptorías de Contribuciones, con un premio proporcional a las sumas que se recaudaran. En el lapso comprendido entre 1865 y 1868 la Dirección de Contribuciones tuvo como director al Dr. Mariano Felipe Paz Soldán, notable historiador e insigne bibliógrafo.
3. CREACION DE LA SECCION CONTRIBUCIONES Y DEMAS RENTAS DEL ESTADO (1868 - 1876)
La segunda reorganización de Contribuciones se produjo a comienzos de 1868, al asumir el poder don José Balta, quien eliminó la Dirección de Contribuciones creada en 1865, promulgando una ley de reordenamiento del Ministerio de Hacienda, el 16 de diciembre de 1868, reemplazando a aquella por la Sección de Contribuciones y demás Rentas del Estado, encargándose la jefatura a don Simón Irigoyen. Según el artículo 1º de la mencionado ley, se establecía que "el Ministerio de Hacienda estaría conformado por las direcciones: de Administración, de Rentas y de Contabilidad General y Crédito". Dentro de la Dirección de Rentas quedó comprendida la dependencia de Contribuciones y de acuerdo con el artículo tercero de esta ley, estaría conformada por las secciones: de Guano; de Aduanas y de Contribuciones y demás Rentas del Estado.
4. CREACION DE LA SECCION DE CONTRIBUCIONES Y BIENES NACIONALES (1876 - 1916):
Antes de la Guerra del Pacífico y gobernando nuevamente el General Mariano Ignacio Prado, tiene lugar una refundación de los departamentos del Ministerio de Hacienda. Como Consecuencia de ello, la dependencia tributaria se convierte en Sección de Contribuciones y Bienes Nacionales. El primer jefe de esta sección fue don Ricardo M. Spiell, quien ya ejercía el cargo desde antes de la modificación anotada.
El denominador común de los años comprendidos entre 1879 y 1895 es el desconcierto en todas las áreas de la vida económica del Perú. Los gobiernos de don Nicolás de Piérola (1879), Francisco García Calderón (1881), Lizardo Montero (1881), Miguel Iglesias (1883) y Andrés Avelino Cáceres en 1886, tuvieron que afrontar una muy difícil situación económica, casi caótica, para sacar al país de la ruina causada por la Guerra del Pacífico.
En 1895, la Presidencia de la República es asumida nuevamente por don Nicolás de Piérola, quien llevó a cabo una amplia reorganización económica, política y militar. Lógicamente, Contribuciones experimenta un nuevo cambio.
5. FUSION DE CONTRIBUCIONES Y ADUANAS (1915 - 1919):
Después de los regímenes de don Eduardo López de la Romaña, Manuel Candamo, José Pardo, Augusto B. Leguía, Guillermo E. Billinghurst y don José Pardo y Barreda, en su segundo gobierno, el año 1915, llevó a cabo una nueva reorganización en la Hacienda Pública. la Superintendencia General de Aduanas desaparece y se fusionan sus oficinas con las de contribuciones. En el Presupuesto General para 1916, puesto en vigor el 1º de febrero de ese año, se estableció la Dirección de Aduanas y Contribuciones, Estadística y Contabilidad, designándose como Director, a don Benjamín Avilés.
6. RESURGIMIENTO DE LA DIRECCION DE CONTRIBUCIONES (1919 - 1920) :
En 1919, Augusto B. Leguía vuelve a ocupar la Primera Magistratura del país y al año de su gobierno se produce una amplia reforma de la Hacienda Pública, asignándosele a la Dirección de Contribuciones, las siguientes atribuciones:- Supervigilar la recaudación de todas las contribuciones.- Indicar al Gobierno las reformas que le conviene introducir en la legislación tributaria.- Dar cuenta anualmente del movimiento de los impuestos internos.- Estudiar y revisar los padrones de las matrículas de contribuciones de toda la República.- Autorizar directamente las modificaciones de dichas matrículas.- Rectificar los padrones de la matrículas de las Provincias de Lima y Callao.- Visar los recibos de la contribución de patentes de Lima y Callao, de la fuerza motriz hidráulica y de los arbitrios de pavimento y canalización construidos conforme a la ley de saneamiento.- Llevar la estadística de consumo de los artículos gravados.- Fijar los derechos que debían abonar por despachos y títulos y por auxilio patriótico y los favorecidos con tales prerrogativas.- Coadyuvar en las labores del Cuerpo Consultivo de Aranceles de Aduana.
7. SEPARACION DE CONTRIBUCIONES Y ADUANAS (1920 - 1934)
Mediante Ley Nº 4315 del Presupuesto General de la República del año 1920 son separados los ramos de Aduanas y Contribuciones, reviviéndose la antigua Dirección de Contribuciones, con una estructura más moderna, que respondía a las nuevas exigencias fiscales de una economía de transformación. Como Director de Contribuciones fue nombrado don Benjamín Avilés.
La Dirección de Aduanas y Contribuciones quedó sólo como de Contribuciones, desde el 31 de marzo de 1920, fecha en que se puso en vigencia el Presupuesto General para ese año.
En el año 1927 la Dirección de Contribuciones ya había ampliado sus Oficinas dentro de un nuevo ordenamiento, conformado por las secciones: de Contribuciones Fiscales; de Contribuciones Municipales, Predios y Arbitrios y de Estadística.
Suceden al señor Benjamín Avilés en la Dirección los doctores Lizardo Bartra (1925) y Luis de Izcue, éste último desde el 1º de junio de 1925 hasta el término de la gestión gubernamental de don Augusto B. Leguía. Siempre refiriéndose a esta época, hasta el año 1929, es competencia de esta repartición conocer de todo lo concerniente a los gravámenes que afectan la forma de monopolios del Estado y de los derechos fiscales (tabaco, opio, sal, fósforo, caminos, alcohol liquido, guano, derechos de importación, derechos de exportación, derechos adicionales, derechos sobre cereales y explosivos, despachos, títulos); de los impuestos fiscales, locales y arbitrios municipales (alcabalas de enajenaciones, impuesto a los empleados, impuesto progresivo a las utilidades, impuesto de sucesiones, alcoholes, azúcar, contribución sobre la renta, minas, papel sellado, papel de aduana, papel de multas, registro, rentas escolares, serenazgo de Lima y Callao, timbres fiscales, timbres de minería, impuesto a consumo local de determinados artículos y todo los arbitrios), de las matrículas (contribuciones prediales, urbana y rústica, contribución industrial o de patentes, contribución estadística) y de la estadística tributaria.
De 1930 a 1933 se introduce la tecnología en la Administración Tributaria; debido al incremento de los Impuestos, los recibos de los mismos empiezan a girarse mediante un sistema mecánico, siendo de advertir que hasta el año 1934.
8. ORGANIZACION NACIONAL DE LA DIRECCION GENERAL DE CONTRIBUCIONES (1934 - 1942)
La Ley Nº 7904 del Impuesto a la Renta, promulgada el 26 de julio de 1934, marca todo un hito en 3 se expidieron recibos manuscritos.la tributación nacional, confiriendo mayor importancia a la Dirección de Contribuciones. En efecto, los artículos 77, 78 y 79 de dicha ley prescribían :- "La Dirección de Contribuciones del Ministerio de Hacienda en su calidad de dependencia oficial autorizada para ejercer las funciones de empadronamiento, recibir las declaraciones de los contribuyentes, llamarlos, inspeccionar libros de contabilidad, hacer las acotaciones, resolver los reclamos en primera instancia y emitir recibos de los diferentes impuestos".- "La Dirección de Contribuciones tendrá organización nacional y fijará sus oficinas departamentales y provinciales en los lugares que determine el Poder Ejecutivo".- "Autorízase al Poder Ejecutivo para que convierta las Tesorerías Fiscales de la República en oficinas dependientes de la Dirección de Contribuciones y encargue a la Caja de Depósitos y Consignaciones, Departamento de Recaudación, de las funciones de dichas Tesorerías en la forma y condiciones que juzgue más conveniente". Por Decreto Supremo del 03/09/37, se reglamentó dichas normas así :- "El repartimiento hacendario encargado de todos los asuntos relativos a impuestos, exceptuando los derechos de aduana, se denominará Dirección General de Contribuciones".- "La Dirección General de Contribuciones estará autorizada para administrar y acotar los impuestos directos, fiscalizar los indirectos e intervenir en todas las cuestiones relacionadas con la tributación interna y con su recaudación, supervigilando el cumplimiento de las disposiciones legales y reglamentarias respectivas".- "Todas las disposiciones que deba dictar el Supremo Gobierno relativas a impuestos, con la excepción establecida, se sustanciarán por la citada Dirección, así como las consultas y reclamaciones sobre la materia, que deberán tramitarse necesariamente ante el expresado repartimiento".
9. CREACIÓN DE LA SUPERINTENDENCIA GENERAL DE CONTRIBUCIONES (1942 - 1967):
En 1942 y durante el primer gobierno de Manuel Prado, la Dirección de Contribuciones pasa a llamarse Superintendencia General de Contribuciones, en virtud de la Ley 9486, que aprobó el Presupuesto General de la República para 1942, el Decreto Supremo 1486, prescribió: "Corresponderá a la Superintendencia General de Contribuciones las funciones que el artículo 77 de la Ley 7904, el Decreto Supremo del 03 de setiembre de 1937 y demás disposiciones legales y reglamentarias confieren a la Dirección General de Contribuciones". El primer Superintendente General fue el Dr. Daniel Ruzzo, en cuyo período se opera una reestructuración profunda, que se refleja en 1943, al ponerse en marcha el nuevo sistema impositivo, que se basa en la obligatoriedad de la declaración jurada, presentación de balance, revisiones contables y auditorías.
10. REFORMA DE LA SUPERINTENDENCIA DE CONTRIBUCIONES (1954 - 1964):
En 1953, fue designado Superintendente de Contribuciones el señor Carlos D'Ugard quien propuso un plan de reorganización. Dicho plan fue uno de los esfuerzos más serios y mejor orientados para adecuar la Administración Tributaria a las reales necesidades del país. Básicamente, perseguía resolver los problemas derivados:
a)falta de acción destinadas a ubicar al omiso y reprimir la evasión total del pago de impuestos.
b) del bajo rendimiento de la acotación por deficiencia de la fiscalización.
c) de los errores en la acotación que generaban un número considerable de reclamaciones.
El referido plan fue aprobado por el D.S. Nº 25 del 26 de julio de 1954, sancionó, la reforma propuesta, que comprendía:
1) cambio de organización
2) modificación de procedimientos
3) mejora de la situación del personal.
En 1955, sucedió en el cargo de Superintendente General al señor D'Ugard el doctor Luis Tola Pasquel, antiguo funcionario de contribuciones, que había colaborado con aquel, como Superintendente Auxiliar.
El Dr. Tola, durante los años de su gestión hasta el año 1964, en que fue nombrado Presidente del Tribunal Fiscal, creado por Ley 14920, puso en marcha la Reforma del 1954, manteniendo a la Administración Tributaria, a tono con las necesidades propias del desarrollo del país, introduciendo en 1960 el sistema de autoliquidaciones, por los propios contribuyentes y equipos electrónicos para facilitar las labores de acotación y fiscalización tributaria.
También, propició estudios de investigación para reformar la legislación tributaria, colaborando con la Misión de Asistencia Técnica de las Naciones Unidas (1957 - 1959) y el realizado por el Departamento de Asesoría a países extranjeros de U.S. International Revenue Service, programa de la Alianza para el Progreso (1963).
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